El retorno de Cuba al sistema interamericano

Por Natalia Saltalamacchia Ziccardi.

Nada simboliza mejor el paso de la Guerra Fría por América Latina que la suspensión de Cuba de la Organización de Estados Americanos (OEA) en 1962 y la imposición de sanciones económicas contra la isla en 1964. Pasaron ya cincuenta años desde aquellos eventos aciagos y veinticinco del fin del conflicto bipolar y, sin embargo, la relación de Cuba con el sistema interamericano no termina de normalizarse: Cuba ni reactiva su membresía en la OEA, ni participa en la Cumbre de las Américas. El tema ha estado en la agenda de las relaciones internacionales del continente desde hace por lo menos un lustro[1], generando polémicas y discusiones entre dos extremos: los países que objetan la reincorporación de Cuba si no da señales de cambio político (representados por Estados Unidos y Canadá) y los que exigen que ésta sea inmediata, incondicional y en pie de igualdad (representados por Venezuela, Bolivia y Ecuador).

La próxima cita en este debate está cerca: se trata de la VII Cumbre de las Américas que tendrá lugar en Panamá en abril de 2015. Reviste interés porque, a pesar del peso de los opositores, el país anfitrión decidió invitar a La Habana y el presidente Raúl Castro ya aceptó públicamente la invitación, con lo cual Cuba participaría por vez primera en este encuentro hemisférico creado en el lejano año de 1994. A su vez, esto suscita la interrogante de si estarán presentes o no el presidente Obama y el primer ministro Harper ¿Es realmente posible pensar en una Cumbre de las Américas sin la participación del país que inventó este mecanismo de diálogo en primer lugar? Desde el mirador mexicano el asunto es relevante por dos motivos: en primer lugar, porque la dinámica de estas discusiones nos permite visualizar tendencias más generales de transformación en las relaciones internacionales del hemisferio americano; en segundo lugar, por la importancia que siempre ha tenido Cuba en la política exterior de México, no sólo desde el punto de vista bilateral sino también como parte de la relación triangular Washington-ciudad de México-La Habana. A continuación se reflexiona sobre ambas cuestiones.

Cuba y el regionalismo latinoamericano

Uno de los rasgos más destacados de las relaciones interamericanas en los primeros tres lustros del siglo XXI ha sido la lenta erosión de la hegemonía estadounidense en América Latina, especialmente en Sudamérica. En efecto, después de alcanzar el cenit de su liderazgo hemisférico en los años noventa, Estados Unidos se embarcó en una serie de conductas que minaron su capacidad de generar consenso y adhesión entre los vecinos del sur. Entre éstas se puede citar la obsesión de la administración de George W. Bush por conducir a partir de 2001 una “guerra contra el terrorismo” basada en una visión maniquea del mundo (“conmigo o contra mí”) y favoreciendo estrategias unilaterales. Ello sentó las bases para reavivar el sentimiento antiestadunidense en América Latina y reactivar políticas de equilibrio de poder. Hizo lo propio la intervención selectiva y torpe de Washington en asuntos de orden interno como su apoyo al fallido golpe de estado contra Hugo Chávez o en contra de la elección de Evo Morales en Bolivia en 2002. Sin embargo, por sobre todas las cosas, lo que ha caracterizado en el pasado reciente a la política exterior de Estados Unidos –embarcado en diferentes guerras y haciendo frente a una importante crisis económica– ha sido el desinterés mostrado hacia América Latina.

Los países latinoamericanos han ensayado diferentes respuestas ante la falta de atención y el relativo declive hegemónico de Estados Unidos, entre las que se encuentra la activación de una nueva ola de regionalismo. Así pues, observamos desde mediados de la década pasada la creación de nuevos esquemas de asociación multilateral como la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América (ALBA), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y la Alianza del Pacífico. La puesta en marcha de estos mecanismos se explica, por supuesto, de manera multifactorial; no obstante, varios analistas coinciden en interpretarlos como vehículos que permiten –de muy diversas maneras– ensanchar los márgenes de autonomía frente a Estados Unidos, así como proyectar el liderazgo de países como Brasil o Venezuela ante el vacío dejado por la apatía estadounidense. Por su carácter simbólico, la inclusión de Cuba en tales esquemas representa la cereza del pastel en cualquier iniciativa que pretenda generar contrapesos políticos frente a Washington.

Precisamente estos mecanismos multilaterales –algunos de vocación autonomista y otros abiertamente contra hegemónica– han sido clave para la reinserción cabal de Cuba en el espacio político latinoamericano del siglo XXI. En efecto, a lo largo de la última década hemos visto –de la mano del llamado “giro a la izquierda” en América Latina– la progresiva inclusión de la isla en estos esquemas. Cuba puso su primer pie en el nuevo regionalismo latinoamericano mediante la creación de ALBA en 2004; nacida como una iniciativa cubano-venezolana, pronto expandió su membresía y se convirtió en un foro para concertar posiciones comunes y participar como bloque en negociaciones regionales e internacionales. A continuación Cuba ingresó al Grupo de Río, veintidós años después de su creación en 1986. Esto sucedió durante la Cumbre extraordinaria celebrada en 2008 en Costa de Sauipe (Brasil) y en el marco de la Secretaría Pro Témpore encabezada por México. En tercer lugar, la isla no sólo se convirtió en un país fundador de la CELAC –foro lanzado en la Cumbre de la Unidad de Cancún en 2010– sino que estuvo al frente, nada menos y nada más, que de su presidencia rotativa: durante un año los representantes de Cuba hablaron ante el mundo y en foros multilaterales a nombre de la región entera. La culminación de esta “normalización” del papel de Cuba en el área vino de la mano de la II Cumbre de la CELAC por la cual, en enero de 2014, se dieron cita en La Habana 33 jefes de Estado de América Latina y el Caribe.

Todo lo anterior indica que Cuba ya participa de lleno en la política regional y que Estados Unidos no ha podido o no ha querido invertir la energía y el capital político que hoy en día supone evitarlo. Lo dicho: este asunto refleja transformaciones de fondo en las relaciones internacionales hemisféricas. Los espacios del sistema interamericano representarían el escalón final de la total reincorporación institucional de Cuba y, a la vez, ello sería un hito en la historia continental. Ahora bien, si la bandera cubana no ondea hoy en la Casa de las Américas es en buena medida porque el gobierno de la isla no quiere. Recordemos que en 2009 y, a instancias de varios países latinoamericanos entre los que se encontraba México, la Asamblea General de la OEA aprobó una resolución que deja sin efecto la suspensión de Cuba. ¿Cómo es que Raúl Castro aceptó ir a Panamá pero sigue rechazando volver a la OEA? Cuestión de cálculo costo-beneficio: la Cumbre de las Américas exige poco, ya que se trata solamente de un foro intergubernamental para propiciar el diálogo entre el presidente de Estados Unidos y el resto de hemisferio; en cambio la OEA es una organización internacional con personalidad jurídica, de la cual emanan decisiones y tratados que resultan legalmente vinculantes para los miembros (entre ellos los relativos a la protección de los derechos humanos y la defensa de la democracia, ambas cosas entendidas desde la concepción liberal). Quizá pese también la cuestión simbólica de la histórica batalla que tuvo que pelear la Revolución cubana contra el aislamiento acordado en el seno de dicho organismo, así como la intención de no darle a la OEA –hoy debilitada– el oxígeno y la legitimación que supondría restaurar su membresía universal. ¿Cuál es la posición de México en todo esto?

México y su política de inclusión

Toda esta historia parece darle la razón a la diplomacia mexicana: desde el año 1959 México fijó y ha mantenido consistentemente una posición favorable a la inclusión de Cuba en las organizaciones y mecanismos multilaterales del hemisferio americano. Incluso durante la era de Fox y su pésima relación con el gobierno de Castro, esta parte específica de la política exterior no se modificó. Un breve recuento nos permite trazar la línea de continuidad.

Esta política comenzó, como se sabe, con el voto de abstención ante la propuesta de excluir a Cuba de la OEA en 1962, aunado al único voto de rechazo a las sanciones económicas y el aislamiento diplomático acordados dos años después. Continuó en 1975 con la iniciativa mexicana de incorporar a Cuba en el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), situación en la cual Venezuela se presentó como el principal opositor. Más adelante, México impulsó con España la creación de las Cumbres Iberoamericanas (1991). Para mandar señales de equilibrio político en una etapa de negociación del TLCAN con Estados Unidos y Canadá, el gobierno de Salinas de Gortari invitó a Cuba a ser miembro fundador de este foro. Este fue el primer paso, en la temprana post Guerra Fría, de reincorporación de la isla en un esquema multilateral regional con socios principalmente latinoamericanos.

Como se mencionó arriba, México también impulsó la integración de Cuba al Grupo de Río en el lapso 2008-2010 en el que estuvo a cargo de la Secretaría Pro Témpore, con lo cual fue tan sólo natural que Cuba participase en la creación del mecanismo sucesor de dicho grupo, es decir, la CELAC. De hecho, Cuba y México se convirtieron en buenos aliados para sacar adelante –ante la reticencia inicial de Brasil– el proyecto de CELAC: los dos tenían motivos de peso, aunque muy diferentes, para ver prosperar esta iniciativa. Finalmente, en 2009 la Secretaría de Relaciones Exteriores de México desempeñó un papel activo en el Grupo de Trabajo de la OEA que redactó el texto de resolución que derogaría la suspensión de Cuba aprobada en 1962.

¿Cuáles han sido los determinantes de esta vertiente de la política exterior de México? En la etapa del régimen de partido hegemónico México sostuvo –en buena medida debido a la debilidad de sus propias credenciales democráticas– la posición de que el desarrollo político de cada país era un asunto de dominio reservado de los Estados y no era competencia de las organizaciones internacionales pronunciarse sobre ello, ni establecer condiciones políticas para su membresía. Esto aplicaba tanto para México como para cualquier otro país, incluyendo Cuba. En la época del panista Felipe Calderón la política exterior intentó reposicionar a México en la región en una etapa de auge del progresismo o de los gobiernos de izquierda en América Latina. En ese contexto, la relación con la isla fue pieza clave para restaurar relaciones funcionales con otros países sudamericanos y el gobierno mexicano lanzó la idea de un “nuevo entendimiento” con Cuba.

El gobierno de Enrique Peña Nieto ha continuado –incluso con mayor entusiasmo– la línea de acercamiento y se ha sumado a los países que están de acuerdo con la participación de Cuba en la VII Cumbre de las Américas. Es decir, se mantiene firme en la política de inclusión de Cuba en todos los mecanismos regionales. Sin embargo, la diplomacia mexicana está obligada a buscar el equilibrio y atender también las exigencias de su vecindad y estrecha relación con Estados Unidos. Esto significa que México no desempeña actualmente un papel de liderazgo en este tema, ni está participando en la estrategia de “cubanizar” todos los encuentros del sistema interamericano a la manera de los países de ALBA, Brasil o Argentina. Simplemente acompaña a la posición dominante en Latinoamérica; no parece estar usando para estos propósitos las innumerables oportunidades de diálogo y encuentro con el Ejecutivo y el Legislativo estadounidense. Si el “triángulo” está activo en este tema, por ahora no es algo visible.

Conclusión

Mucho han cambiado los tiempos cuando podemos imaginar una Cumbre de las Américas sin la América anglosajona. Al parecer la cita tendrá lugar, con o sin Estados Unidos y Canadá, por lo que bien harían estos países en flexibilizar su posición. Después de todo y, tomando en cuenta que el resto ya comparte membresía en la CELAC, estos son los dos países más interesados en mantener a flote el único foro que –más allá de la OEA– los incluye en el diálogo intrarregional.

[1] En la V Cumbre de las Américas celebrada en Trinidad y Tobago en 2009 se planteó por primera vez en dicho foro el tema de la suspensión de Cuba de la OEA y su participación en las siguientes Cumbres.